КАК ВЪНШНИЯ БЮДЖЕТЕН КОНТРОЛ СЛЕДВА ДА ОТГОВОРИ НА ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВАТА НА ПРЕДСТОЯЩОТО НИ ПРИСЪЕДИНЯВАНЕ НИ КЪМ ЕС ?
(СМЕТНАТА ПАЛАТА СЛЕДВА ДА СТАНЕ СТОЖЕР НА ДЪРЖАВНОСТТА В РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ, А УКРЕПВАНЕТО НА БЮДЖЕТНАТА ДИСЦИПЛИНА - ЧАСТ ОТ МОРАЛНИТЕ НОРМИ НА СЪВРЕМЕННИЯ БЪЛГАРСКИ ГРАЖДАНИН)
ХОН. ДОЦ. ЙОСИФ АВРАМОВ, доктор по икономика
Контролен орган за външен бюджетен контрол (одит) не само у нас, но и в страните от ЕС и в повечето развити страни в света е Сметната палата. Тази контролна институция в нашата страна през настоящата 2004 г. отбелязва девет години от началото на функционирането си. Настоящата година е последната от първия мандат както на председателя, така и на останалите й 10 членове и независимо от проявените резерви, отправените критични оценки и препоръки следва да се оцени като цяло положително дейността им. Предвид обстоятелството, че бе преустановена работата за повече от 47 години у нас на специализиран финансово-контролен орган за бюджетен контрол (през 1948 г. тя бе закрита), а след разформироването на Комитетът за държавен и народен контрол през 1990 г. не се използваха неговите резултати от над 40-годишната му контролна дейност, респективно и сравнително подготвени кадри, ръководството на палатата за този период имаше трудни за решаване задачи. Те се свеждаха както до кадровото изграждане на ръководния и одиторски състав на палатата, така и до изготвяне на методология на дейността по външен държавен одит. И в двете отношения има какво да се желае в бъдещата дейност на новия състав на Сметната палата, който предстои да бъде избран в края на 2004 г. Сметната палата следваше да бъде стожер в укрепването на "поразклатеното" чувство у българския народ през последните 15 години за държавност у нас, което уви не стана и за по-голямата част от него нейната дейност е напълно непозната. Повечето авторитетни чуждестранни наблюдатели (анализатори и експерти) и представители на чуждестранните инвеститори посочват, че основна причина за недостатъчния обем на инвестициите у нас е неефективната българска съдебна система. Към тази констатация потвърдена неотдавна и от председателят на Европейската банка за възстановяване и развитие Жан Лъомиер следва да се добави и че у нас е налице и друг фактор, който отблъсква инвеститорите, а именно неефективната система за бюджетен контрол, както данъчен, митнически и вътрешен бюджетен, осъществяван от АДВФК, така и външен бюджетен контрол, извършван от Сметната палата. По силата на Конституцията на Република България Сметната палата упражнява контрол по изпълнението на бюджета и дейността би следвало да доведе до чувствително подобряване на бюджетната дисциплина у нас от една страна. От друга страна същността на това нейно задължение постепенно следва да стане част от моралните норми не само на държавния и общински служител, но и на съвременния български гражданин, както това е станало в страните от ЕС и в редица развити страни в света. У нас сме все още доста далече от тези морални норми, които са част от ежедневието на средния скандинавец, американец или германец, за които плащането на данъци е въпрос на чест, а за разхищението на всяко евро, крона или долар е готов да се раздели с всеки президент, гуверньор на централната си банка, кмет или министър. Чрез своята дейност, която трябва да е достатъчно ефективна и прозрачна за широката ни общественост Сметната палата следва да култивира сред нашия народ и преди всичко сред младите хора преди всичко уважение и пиетет към институциите, които са символ на българската държавност от една страна и от друга - към начина разходване и към стремежа към икономии на бюджетни средства от държавните и общински служби. С други думи казано всеки от нас следва да знае къде и как се харчат неговите пари, събрани от данъци, акцизи, мита и такси, за което палатата следва и е длъжна да ни направи достояние, което за девет години тя уви не успя.
Според мен е необходимо да бъдат отправени следните препоръки за нейната бъдеща дейност в оставащите три години до 2007 г. - годината на присъединяването ни към ЕС и през първите 5 години след това, т.е в периода до 2012 г.:
- наложително е своевременно да бъде променен Закона за Сметната палата по отношение на въвеждане на задължителност (императивност) за изпълнение на препоръките и задължителните указания на Сметната палата, свързани с промени във финансовото и стопанското ни законодателство за органите на изпълнителната и на законодателната ни власти, както и на срок, който да не е по-голям от 1 месец (30 дни), в който те трябва да бъдат разгледани и приети. Понастоящем това не е налице и в много от случаите те се вземат само за сведение и остават без последствие, а разглеждането им се осъществява или в неимоверно много продължителен срок, а понякога не се изпълняват изобщо. При положение, че мнозинството от депутатите в Народното събрание решат да отхвърлят по политически или по други съображения становището на палатата това според мен следва да е само с квалифицирано мнозинство. Негативен пример в тази насока, който съвсем скоро бе налице, е по отношение на отхвърлянето от парламента на препоръките на палатата към проекта за Закон за държавния бюджет на Република България за 2004 г. на записаните суми по финансирането на дефицита на републиканския бюджет за т.нар. възмездно финансиране (нето) и за придобиване дялове, акции и съучастия общо за над 768 млн. лв., на които произхода е от фискалния резерв. Сметната палата предостави на Народното събрание мотивирано становище за нецелесъобразността на бюджетирането по този начин, което на практика остана без последствие. Подобни примери, като този в над 8-годишната дейност на палатата са много, което я дискредитира като финансово-контролна институция не само пред българското общество, но и пред международните финансови институции и пред сродните одитни органи в чужбина. На практика не е налице императивност и за останалите указания на палатата по отношение на подобряването на бюджетната дисциплина, независимо от направените позитивни промени в Закона за Сметната палата в това отношение, извършени през пролетта на 2004 г. (ДВ, бр.38 от 11.V.2004 г.). В тях е предвидено единствено възможността за задължително възлагане на данъчна ревизия в 14-дневен срок от получаване на решението на Сметната палата с приложени към него материали от одита или одитния доклад. На практика предоставените указания на данъчната администрация да приложи разпоредбите на Данъчно-процесуалния закон в конкретен случай на данъчно нарушение или престъпление, установени от органи на палатата могат да бъдат взети под внимание от органите на Главната данъчна дирекция, но е възможно и те да ги игнорират при извършването на данъчната ревизия и след приключването й по същество да няма обвързаност между предоставените от палатата материали и данъчния ревизионен акт. Ето защо бе наложително да бъде предвидена императивност и по отношение на прилагането на указанията на Сметната палата от данъчната администрация при положение, че са налице достатъчно основания затова, които са установени при проведената данъчна ревизия впоследствие и тя следваше да бъде задължена съгласно разпоредбите на закона да ги приложи. Това обстоятелство бе разисквано в началото на февруари т.г. на заседание на Комисията по бюджет и финанси при Народното събрание, но в крайна сметка се взе решение само за задължително възлагане на данъчна ревизия и бе визиран срок затова, което може да се оцени като частичен успех в подобряването на бюджетната дисциплина. Във визираното изменение на Закона за Сметната палата се регламентират и задължително възлагане на ревизия и респективно проверка и вътрешен одит в 14-дневен срок от получаването на решението на Сметната палата за търсене на отговорност от управителя на Националния осигурителен институт, директорът за Националната здравно-осигурителна каса и директорът на Агенцията за държавен вътрешен одит. В тези случаи също не е налице в достатъчна степен императивност относно спазването на указанията на одиторите от палатата от посочените контролни органи и препоръките ми относно взаимодействието й с данъчната администрация по отношение на възлагане на данъчна ревизия, извършена вследствие на неин одит или одитен доклад са в сила и относно другите три контролни органа. С посоченото изменение на Закона за Сметната палата се предвижда и изменение на Наказателно-процесуалния кодекс относно сезиране на органите на досъдебното производство за решенията на палатата за търсене на отговорност с приложени към него материали от одита или одитния доклад. В този случай не е възможно да се предвиди императивност за прокуратурата при провеждане на своите процесуално-следствени действия да отрази задължително констатациите на органите на Сметната палата, поради провъзгласения принцип в Конституцията на Република България за независимост на съдебната власт. Прокуратурата, респективно и органите на следствието са част от съдебната власт и те от своя страна провеждат независимо разследване, като за тази цел при необходимост вземат под внимание не само констатациите на контролните органи, но и на вещи лица;
- необходим е прецизен подбор въз основа на конкретни постижения в практическата и научна области на външния бюджетен одит от страна на законодателната и изпълнителната власти на новите 11 члена на Сметната палата, а в последствие и на ръководителите на сектори, директори на териториални поделения и одиторите. На първо място следва да бъде отменена за конкретния избор досегашната според мен порочна практика на предоставяне на квоти (съответен брой членове) в зависимост от парламентарното представителство на политическите сили. По този начин се избират от Народното събрание освен членовете на Сметната палата и надзорните съвети на Агенцията по приватизация и Агенцията за следприватизационен контрол (има предложение те да отпаднат), Комисията за защита на конкуренцията, Комисията по финансов надзор и т.н. В това отношение следва да бъде постигната договореност и ако се прецени да бъде променен Закона за Сметната палата преди избора през 2004 г., като председателя, респективно и членовете й се избират с квалифицирано мнозинство от 2/3 от гласовете на народните представители. По този начин ще бъде елиминирана възможността да бъдат избирани на тези отговорни постове личности със спорни качества. Необходимо е да се има предвид и още едно обстоятелство, което е възможно да възникне в обществено-политическата обстановка у нас. При положение, че през есента на тази или през зимата на 2004 - 2005 г. у нас възникне предизборна обстановка, е наложително новият състав на Сметната палата да бъде избран от следващия пленарен състав на 40-то Народно събрание, като на този му бъде удължен мандата до избиране на бъдещия, както имаше подобен прецедент за предходния състав на Комисията за защита на конкуренцията. Не е в интерес на бъдещата дейност на палатата нейният ръководен състав да се избира от парламент, който е загубил своето обществено доверие и считам, че в никакъв случай този избор не трябва едно от последните решения на ХХХІХ НС. В подкрепа на това, е сходният случай на злополучната история на създаването на тази институция у нас. През 1991 г. Великото народно събрание в последния ден от своята работа избра председател на Сметната палата, но бе наложено вето от президента д-р Желю Желев и следващото 36-то НС не взе отношение по него. По този начин с цели пет години бе забавено функционирането и това допринесе за неизмерими щети на фиска и за т.нар. първоначално разграбване на държавното имущество чрез: извършената реституция в идеални граници реституция на земята и свързаното с нея ликвидиране на стотици земеделски кооперативни стопанства и изкупуването на имуществото им на безценица, приватизацията чрез работническо-мениджърски дружества или чрез изкупуване от съмнителни инвеститори чрез т.нар. преговори с потенциални купувачи и т.н. Независимо от тези опасения, според мен процедурата за избор на новия състав на палатата следва да започнат още през лятото на 2004 г. За тази цел към Комисията по бюджет и финанси при НС трябва според мен да бъде създадена подкомисия по финансов контрол, която да е с водещо място при оценката и подбора на кандидатите за членове, респективно и за председател на Сметната палата. Преди година бяхме свидетели на друг проточил се няколко месеца избор - на управител на Българската народна банка, съпроводен с множество пазарлъци и договорки, които останаха извън полезрението на медиите и на широката ни общественост. Ето защо не трябва да се допускат занапред подобни прецеденти при избора на нов състав на Сметната палата, която по силата на действащия закон следва да контролира действията в бюджетната област на законодателната и изпълнителната власти през следващите 9 години, т.е. до 2013 г.;
- дейността на Сметната палата следва да обхване в значително по-голяма степен и външен одит върху приходната част на бюджета. По силата на Конституцията на Република България Сметната палата е орган за контрол върху изпълнението на бюджета. Досега приоритет в нейната одитна дейност имаше одита върху разходната част на бюджета. Одитът върху приходната част на бюджета досега се "загърбваше" незаслужено от палатата. Ето защо е наложително да бъде променен екстрено Законът за Сметната палата, което да регламентира по-детайлно бъдещата й дейност в тази насока. Акцентът в това отношение следва да бъде поставен по отношение на анализа, респективно на оценката за осъществявания данъчен и митнически контрол от данъчната и митническата ни администрации и преди всичко предоставяне на задължителни указания и мерки за отстраняване на допуснатите пропуски и слабости в работата им, както и на препоръки или непосредствено участие в работни групи по подготовката на законодателни промени на данъчното и митническото ни законодателство, които са предизвикани от одитната дейност на Сметната палата. От значение за бъдещото функциониране на данъчната полиция или Службата за фискални разследвания ще е тя да е под методологическото ръководство на палатата;
- от особено съществено значение е Сметната палата в бъдещата си дейност да има прерогативи за предоставяне на задължителни указания и предприемане на законодателни инициативи по отношение на управлението на фискалния резерв, сключване на операции по обратно изкупуване на външния ни дълг, в т. ч. замяна на брейди облигации с глобални облигации и други аспекти на т.нар. активно управление на външния дълг. Необходимо е по-скоро да се гласува и на второ четене промяната на Закона за устройството на държавния бюджет, а също да бъде изготвена и адекватна промяна и на Закона за Сметната палата и Закона за държавния дълг по отношение на задължителното санкциониране от страна на Сметната палата на посочените актове на правителството преди тяхното предприемане. В медиите бяха публикувани материали за ново обратно изкупуване на дълг през юни-юли 2004 г., което следва да бъде санкционирано от Сметната палата. Това бе публикувано няколко месеца по-рано, както бе похарчена значителна сума за скъпо струваща на българския данъкоплатец адвокатска кантора. Тези действия на Министерството на финансите повишиха цените на българските брейди облигации (от типа на т.нар. дискоблигации или Bulgaria DISC) от следно 95-96 долара в началото на март тази година на над 100 долара в средата на май 2004 г.. (100, 438 долара на 18.V.2004 г.). Вместо изкупуването на облигации по външния дълг да се осъществява по конфиденциален начин от дилърите на БНБ, се наема скъпо струваща адвокатска кантора, а за посредник се избират големи инвестиционни банки, на които се заплаща солидна комисионна от "джоба" на българския данъкоплатец. На всичко отгоре тези действия се обявяват няколко месеца предварително, през които цените на българските брейди книжа допълнително се "напомват" и фискът понася още един път колосални загуби. За случаите, които вече са извършени досега такива сделки палатата следва своевременно да осъществи задълбочен и прецизен одит, в т.ч. и в банките, които осъществиха транзакциите и бяха агенти на правителството. Необходимо е да се прегледат визираните договори от квалифицирани юристи и финансисти и ако е налице правна възможност по препоръка на Сметната палата българската държава следва да заведе установителни искове пред съответните чуждестранни съдилища за търсене на неустойки или за евентуално денонсиране на осъществените сделки, ако има в тях предварителни клаузи за такава възможност. Възможно е по предложение на палатата да бъде потърсена отговорност от някои длъжностни лица, отговорни за сериозните загуби от тези сделки за нанесените вреди на фиска на Република България (по редица оценки между 200-300 и 500 млн. евро) и по установения ред се сезира главния прокурор. Наложително е да се направи предварителен одит от Сметната палата на евентуална бъдеща сделка по външния дълг и при допуснати груби нарушения, да се предприемат мерки тя да бъде предотвратена, за което своевременно да бъде сезиран парламента;
- наложително е Сметната палата да приложи опита на Сметната палата на Руската федерация по отношение на контрола върху приватизацията, в т.ч. и на вече сключени приватизационни сделки. В тази насока от значение е осъществявания одит върху Агенцията за следприватизационен контрол, Агенцията за приватизация, както и отрасловите министерства и общински администрации, осъществяващи процеса на приватизация и на следприватизацонен контрол у нас. По-голямата част от исковете към лицата, допуснали нарушения при приватизацията не са събрани. С оглед на запазването на държавния интерес е възможно под метологическото ръководство на палатата да бъдат подложени на допълнителен анализ за търсене на евентуални възможности за тяхното евентуално разваляне, преразглеждане или завеждане на искове пред международни съдилища за някои скандални крупни сделки, като за: БГА"Балкан", "Химко", гр.Враца, "Плама", гр.Плевен и др.;
- необходимо е да бъде възприет нов подход по отношение контрола на Сметната палата относно възлагането и изпълнението на процедурите по обществените поръчки, в т.ч. осъществяване на последващи проверки и изготвяне на промени по отношение на промяна на законодателството, в т.ч. и начините за заобикалянето му и т.н. Акцент следва да бъде поставен на обществените поръчки в българската армия и някои от службите, които отговарят за сигурността на държавата, където контрол е осъществяван сравнително рядко досега или изобщо не е извършван. Необходимо е да бъдат анализирани някои търгове, които са спечелени от т.нар. сенчести групировки и ако се установят нарушения на процедурите или корупционни прояви те следва да бъдат анулирани. Негативен пример в това отношение е фирмата "Интерпетролиум" на убит в един асансьор неотдавна собственик, спечелила търгове за доставка на горива в системата на Министерството на здравеопазването (за редица болници), Министерството и образованието и науката (за редица училища) и Министерството на енергетиката ( за ТЕЦ, гр. Велико Търново, който е в системата на министерството);
- наложително е в Закона за Сметната палата да се извърши промяна по отношение на осъществяване на ефективен външен одит на управлението на държавната и общинска собственост, свеждаща се до административно-стопански и жилищни сгради. До 1944 г. у нас е имало Министерство на обществените сгради и благоустройството, което е имало в служебните си задължения тази задача, но тогава инспекциите на Сметната палата са били значително по-ефективни в тази насока. На практика у нас тази управлението на държавната и общинска собственост е разпръсната между над 100 държавни ведомства и областни управи и над 260 общини, а между тях координацията е много усложнена, а в някои случаи такава липсва. Продължава в някои общини приемането на компесаторни записи и жилищни компесаторни бонове за изкупуването й, издадени от българското правителство, което е в колизия с останалото ни финансово и стопанско законодателство от една страна, а от друга нанася вреда на общинските бюджети. С особена острота стоят въпросите за бъдещото експлоатиране на собствеността на Министерството на отбраната, свеждаща се до военни обекти, складове, помощни стопанства, хиляди необитаеми жилища в десетки населени места и т.н., която в голяма степен се разграбва и разрушава. Наложително е в един непродължителен срок (най-много една година) да се актуализира посочения сграден фонд и земи и по преценка на органите на Сметната палата се потърси отговорност от длъжностни лица и институции на най-случаи на безстопанственост и разхищаване на държавна и общинска собственост, в т.ч. и за случаите за неправомерна приватизация с компесаторни инструменти. Необходимо е в двегодишен срок да се подготви методология за ефективно управление на държавната и общинска собственост, която следва да бъде одобрена от Сметната палата, като в нея бъдат заложени механизми за контролно въздействие. Най-негативен пример в това отношение е Министерство на финансите, което по принцип следва да служи за пример за икономично изразходване на държавния бюджет, респективно за ефективно използване на сградния фонд. До 1990 г. то функционираше в една сграда в София на ул."Раковски", а понастоящем неговото централно управление, комисиите и агенциите към него са дислоцирани в над 10 елитни сгради в централната част на столицата !?! Сметната палата досега не е взела отношение във връзка с постановките в законодателството ни, които са в колизия и в несъответствие с обществените морални норми, по силата на които се дава право на длъжностни лица от държавната администрация да закупуват жилища от държавния жилищен фонд с компесаторни записи и по цени, които чувствително се различават от пазарните оценки на други сходни имоти. Необходимо по нейна инициатива да бъде изготвен законопроект, в който да се отмени тази възможност за облагодетелстване;
- под ръководството на органи на Сметната палата следва в срок не по-голям от 6 месеца да се направи оценка и анализ на структурата и щата държавната администрация, която в последните 3-4 години от около 15 министерства и още толкова централни ведомства, понастоящем се е "нароила" до около 20 министерства и над 80-100 държавни и изпълнителни агенции и комисии. По- голямата част от изпълните и държавни агенции вероятно са излишни, но това следва да бъде оценено въз основа на конкретните резултати от дейността им. На практика повечето дирекции и отдели на министерствата прераснаха в държавни или изпълнителни агенции, като някои от тях започнаха откриват териториални филиали, като неимоверно "раздуха" щата си. В тази връзка е необходимо да се има предвид, че три от министерствата понастоящем имат не особено изяснен статут, като тези на: министъра на държавната администрация, министъра на евроинтеграцията и на министъра без портфейл. Подобни структури са необходими в известна степен, но те следва да получат нови функции, като в редица страни с развито и модерно пазарно стопанство, като например: Министерство на извънредните ситуации, а Министерството на евроинтеграцията следва да бъде натоварено с конкретни задачи, които са от полза преди всичко на българския бизнес. По отношение на състава на агенциите и комисиите към министерствата е необходимо да се вземе становището и на представителите на бизнеса, на работодателските и на синдикалните структури, които понастоящем трудно комуникират с повечето от тях. Водещо място при определяне на тяхната структура и състав обаче следва да бъдат одитните доклади на Сметната палата, в които трябва да се направи точна и обективна оценка и анализ на дейността им досега и без да се проявява сервилност, да се предложат промени, ако от резултатите от нея ги налагат;
- по отношение на контрола на Сметната палата върху доходите и имуществата на партиите контролната й дейност следва да бъде сведена само по отношение на целевото изразходване на държавната субсидия на партиите, които имат право да я ползват, а те са няколко на брой. На одиторите от палатата задължително следва да бъде възложена функцията да упражняват контрол как политическите партии стопанисват и експлоатират държавната и общинска собственост, която те ползват на преференциални наеми. Понастоящем повечето от тях преотдават по-голямата част от нея на частни лица и в държавна и общинска собственост, предоставена на политически партии са открити множество ресторанти, барове и други заведения за хранене или са разположени офиси на фирми. От получените наеми се обогатяват партийните каси, а понякога и отделни партийни лидери, а се ощетява фиска. Вместо тези две функции, които произлизат от конституционните правомощия на Сметната палата, в нея понастоящем се събират декларации от всички партии (те са над 250), без да е налице възможност в досегашното ни законодателство за ефективно налагане на санкции при не подаване на декларация или при невярно или грешно представени данни в нея. Тази дейност относно събирането на декларации от страна на Сметната палата, които са й предоставени от законодателя е в колизия с Конституцията на Република България, в която изрично е упоменато, че тази институция е оторизирана изключително с контрол върху изпълнението на бюджета, а финансирането на партиите с изключение на няколко от тях е от приходи, които нямат бюджетен произход. Този извод се отнася и до събирането от палата на имуществени декларации от няколкостотин високопоставени лица, на които броя им непрекъснато се увеличава от законодателя и също няма нищо общо с визирания конституционен текст. Тази досегашна дейност на палатата единствено допринася в продължение на няколко дни тя да е обект на медийно внимание, което в по-голямата част остава погрешно разбрано или изобщо неразбрано за широката медийна аудитория. В повечето случаи обаче то има т.нар. жълт оттенък, а медиите, които държат на своите зрители, слушатели и читатели им предоставят тези материали, като задължително правят извода, че последствията за партиите и за т.нар.високопоставени лица, нарушили закона на практика са никакви или символични (санкции за последните дори да се въведат, те остават на длъжностите, които заемат, а партиите не се заличават от регистъра на политическите партии при доказани фрапиращи нарушения), с което се подронва авторитета на институцията - Сметна палата;
В заключение още един път бих желал да изразя увереността си, че независимо че дейността на Сметната палата засега е почти непозната за обществеността у нас, всяка позитивна промяна в нейната бъдеща дейност следва да бъде подкрепена, тъй като тя допринася както на икономии на бюджетни средства, така и до дисциплиниране на държавната и общинска администрация, която се издържа от данъците и таксите, събирани от всички български данъкоплатци. Необходимо е да получи развитие и у нас и да се предоставят стимули от законодателят, такива каквито има в страните от ЕС и общественият бюджетен контрол. Той следва да намери и други форми на развитие, освен тази на омбудсмана или обществения защитник, за който има обществен консенсус, независимо че все още тя не е започнала да функционира, тъй като Народното събрание не избра титуляр на този пост, поради липса на кворум за предложените няколко кандидатури. Те следва да намерят проявление и сред все още недостатъчно развитите проявления и форми на гражданско общество у нас - на различните браншови и бизнессдружения и съюзи или на организации от типа на Съюз на данъкоплатците, които в страни като Германия, скандинавските страни и други развити държави разполагат със солидни мрежи за обществен бюджетен контрол.