ЩЕ СЕ АДАПТИРА ЛИ ДЪРЖАВНИЯ ФИНАНСОВ КОНТРОЛ КЪМ НОВИТЕ ИКОНОМИЧЕСКИ РЕАЛНОСТИ У НАС ?
/РЕОРГАНИЗАЦИИТЕ И РАЗМЕСТВАНИЯТА НА КАДРИ В КОНТРОЛНАТА СИСТЕМА ВОДЯТ ДО ОБЕЗЛИЧАВАНЕТО Й/
ЙОСИФ АВРАМОВ, доктор по икономика
Повод за настоящия анализ е тревогата за по-нататъшното функциониране на Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол (АДВФК) във финансовите среди, породена вследствие на публикувания неотдавна нов Устройствен правилник на агенцията, приет с ПМС № 14 от 22.І..2004 г. /ДВ, бр.8 от 30.01.2004 г./. По отношение на него, а и на бъдещата дейност на тази контролна институция могат да бъдат отправени редица изводи и препоръки.
За втора поредна година Европейската комисия в годишния си доклад за развитието на Република България за 2003 г. направи извода, че у нас вече има функционираща пазарна икономика, а неотдавна получихме и финансова рамка за първите три години след присъединяването ни. Независимо от многобройните въпросителни и условности към тази оценка, тя е реалност и поради това следва да бъдат трансформирани към последствията от нея всички сфери на националната икономика, в т.ч. и финансово-контролната. Тази трансформация следва да се извърши в периода до 2007 г., годината през която Република България ще стане пълноправен член на ЕС и да функционира в периода 2007-2012(2013) г., т.е. през първите 5-6 години на адаптация към условията в съюза. В този период финансово-контролните органи, в т.ч. Държавния вътрешен финансов контрол следва да намери своето място по начин и функции, които ще са сходни с тези на сродните контролни (одитни) институции от страните от ЕС, като се отчетат особеностите и традициите им в нашата страна. Според договореностите в при преговорите с ЕС в преговорната глава "Финансов контрол" функционирането на този финансово-контролен орган подлежи на оценка (мониторинг) от страна на представители на Европейската комисия до присъединяването ни през 2007 г. Впоследствие през следващите три години след присъединяването ни към съюза тази одитна институция, съгласно процедурата на преговорния процес ще продължи да функционира при положение, че към датата на приемането ни тя е запазена като структура и осъществява вътрешен държавен одит и финансови инспекции. Според мен на настоящия етап от икономическото и обществено-политическото ни развитие тя следва да продължи да функционира, но дейността й трябва да бъде адаптирана с новите икономически реалности у нас и най-вече с предстоящото приключване на процеса на приватизация на държавната и общинската собственост. В полза на запазването на тази институция е необходимо е да има предвид и над 120-годишната й история и успешна контролна дейност под формата на финансова инспекция или управление за финансов контрол при десетки правителства в различни обществено-политически режими и условия. След изтичане на този своеобразен изпитателен тригодишен период през 2010 г. е наложително под ръководството на Сметната палата да бъде създадена независима комисия с представители на изпълнителната и законодателната власти, която да направи обективна оценка и анализ на дейността на АДВФК и да прецени по компетентен начин дали е необходимо тя да продължи да функционира след това. Предвид посочените обстоятелства предстои обектите за контрол на териториалните дирекции на агенцията и нейното централно управление силно да бъдат редуцирани през следващите 2-3 години. Ето защо с оглед охраната на интересите на държавата и общините, респективно и на обществото като цяло, е наложително обхватът на контролна дейност на АДВФК да бъде разширен в няколко аспекта.
Първият аспект е по отношение на разширяване на дейността на одиторите от агенцията освен за юридическите лица с блокираща квота държавно или общинско участие в капитала, в т.ч. когато са производство по несъстоятелност, както и юридическите лица, чиито задължения са гарантирани с държавно или общинско имущество и по отношение на тези миноритарния държавен или общински дял е с особено висока балансова стойност. Според мен тя следва да бъде определена в стойностни измерители (например 100 хил.лв.), с оглед да не се допуснат двусмислени тълкувания от длъжностни лица, като се отчита балансовата стойност на дълготрайните материални активи на съответното юридическо лице. В някои крупни предприятия държавата разполага с миноритарни дялове от няколко процента, а понякога и под 1 %, но те имат големи измерения. Негативен пример в това отношение е относно установените стопански престъпления в началото на февруари 2004 г. от Икономическа полиция в "Химко" АД, гр.Враца - един от примерите за неудачна приватизация за над 37 млн.лв. При положение, че на този крупен стопански обект своевременно му бе осъществен държавен вътрешен одит или както е придобил гражданственост - финансова ревизия размерът на нанесените щети неминуемо щеше да бъде по-малък.
Вторият аспект е относно осъществяването на ефективен ежегоден предварителен и текущ одит на изпълнителна агенция "Държавен резерв и военновременни запаси". Изключително сериозните нарушения, установени от Временната анкетна комисия при ХХХІХ НС при функционирането на агенцията водят до извода, че одитната дейност на АДВФК е била повърхностна и неефективна. В резултат и на занижения контрол е налице рязко увеличение на цените на хляба, тестените изделия и на фуражното зърно, което в някои региони на страната е над 2 пъти в сравнение със същия период на миналата година. Вместо контролните органи да алармират компетентните органи от изпълнителната власт своевременно за пропуските в организацията на работа на агенцията и допуснатите слабости в дейността й да се отстранят бе допуснато да не се попълнят навреме нейните складове (зърнобази) през летния период на сравнително ниски цени. Впоследствие през януари 2004 г. бе внесено зърно на близо 2 пъти по-висока цена, от което има последствия както за държавния бюджет, така и за българския потребител. В резултат на проверката, осъществена от народните представители бе установено, че съхраняваната пшеница от агенцията по документи е със 73 хил.т по-малко отколкото е била в началото на годината. Нормативът за пшеницата към 01.01.2003 г. е изпълнен от агенцията на 86 %, а към 31.12.2003 г. той вече е под 50 %, а за фуражното зърно е изпълнен едва съответно 8 % и 4 %. При проверката на временната комисия бе установено, че агенцията съхранява собствени бази едва 21 хил.т. пшеница, а останалите 195 хил.т в 34 външни зърнобази, от които 7 са нелицензирани !!! В резултат на това обстоятелство са платени на външните зърнобази 1,6 млн.лв., докато собствените бази на агенцията са празни. Народните представители са установили 19,5 хил.т липси в зърнобазите: "Зафирово", "Деков", "Върголия" и "Агро и техник", гр.Враца. В случай, че това изключително тревожно обстоятелство бе установено от контролните органи нямаше да е налице напрежение на фуражния и зърнения пазар през есента на 2003 г., което доведе до значително по-високи цени на хляба и на фуражите и до обедняване на българското население.
Третият аспект е по отношение на контрола върху обществените поръчки. Необходимо е да бъде изготвена нова методика за осъществяване на контрола в тази област, която да бъде изготвена съвместно от външни и вътрешни одитори от Сметната палата и АДВФК. Тя трябва да бъде синхронизирана с последните законодателни промени в тази област и с изграждането на нова специализирана агенция "Обществени поръчки" при Министерството на икономиката. На този етап е налице липса на синхронизация на осъществяваните контролни процедури между отделните контролни органи в тази насока от една страна, така и сравнително ниска ефективност при контролното им въздействие, независимо от сериозните подозрения за корупция или техни констатации за груби нарушения на регламента на конкурсите при редица обществени поръчки. В такива случаи съществен последващ ефект от извършените одити впоследствие няма в т.ч. на практика не се изпълняват препоръки за провеждането на нов конкурс, а санкциите за допуснатите нарушения се игнорирират и т.н.
Четвъртият аспект е по отношение на евентуална бъдеща по-тясна съвместна дейност на АДВФК и Агенцията за следприватизационен контрол (АСК), която е в ресора на министъра на икономиката. Практически ефект от дейността на АСК досега не е налице, тъй като по 389 сделки са налице забавени или никакви плащания досега, а не е развален нито един договор за сключена приватизационна сделка, по която купувачът е неизряден платец. Налице са както законодателни пречки затова, така и несинхронизиране на действията на контролните органи в това отношение. Констатираният общ брой на т.нар. лоши сделки към февруари 2004 г. е 519. Досега не е намерен механизъм за по-непосредствено ангажиране на одиторите на АДВФК в следприватизационния контрол, което следва да стане в най-скоро време техен приоритет в дейността им. За целта са необходими екстрени законодателни промени в Закона за приватизацията и следприватизационния контрол и Закона за държавния вътрешен финансов контрол, с които да се синхронизира дейността на двата контролни органа.
Петият аспект е по отношение на вече прилагания около 2 години съгласно Закона за държавния вътрешен финансово контрол на модела на делегираните вътрешни одитори в министерства и ведомства. Съществен практически резултат от тяхната дейност не е налице, а и тя не е достояние на обществото, тъй като не се публикуват колко платежни документа и за каква сума неправомерни разходи те са предотвратили. В новия устройствен правилник не се разглежда изобщо тяхната дейност и в това отношение той не кореспондира със закона. Ето защо според мен са възможни два варианта за продължаването на дейността им. Първият вариант е да бъде адаптирано към съвременните условия нашето довоенно законодателство, според което във всяко министерство и ведомство са функционирали контрольори по бюджета, които са били на подчинение на министъра на финансите, като се вземе предвид дейността на сходни структури в други държави от ЕС, като е възможно те да са двойно подчинение - освен на директора на АДВФК и на ресорния зам. министър на дирекция "Бюджет". Вторият вариант е във всяко министерство или централно ведомство дейността на делегираните одитори да бъде изпълнявана от одитни комитети, които ще бъдат на непосредствено подчинение на съответния министър или ръководител на ведомството. Те ще осъществяват както на функциите по осъществяване на вътрешен одит, така по одобряването на законосъобразността и целесъобразността на всеки разход. С оглед на регламентирането на дейността им, предстои изготвянето и приемането от НС на законопроект за вътрешния одит. Външният одит ще бъде извършван, както досега от Сметната палата.
Крайно наложително е в най-кратък срок да бъде преразгледан новия устройствен правилник на АДВФК и някои спорни постановки да бъдат отменени или променени. С него териториалните дирекции на агенцията се редуцират от 28 на 9, а в Централното управление на агенцията се създават нови дирекции, а някои досегашни са закрити. В резултат на новата териториална структура на агенцията се нарушават основните принципи на държавния вътрешен финансов контрол. Основните проблеми, които възникват с нейното прилагане са свързани както с възлагането на одита, така и с контрола върху качеството на одитния процес и най-вече с реализацията. Съгласно Закона за държавния вътрешен финансов контрол реализацията на резултатите от одитната дейност е възможно да се осъществява само от директора на териториалната дирекция. Директорът на Софийската дирекция е оторизиран с ръководството на над сто одитори, осъществяващи държавния вътрешен финансов одит на хиляди ведомства от 4 области, в които има няколко десетки общини с население над 1 млн. жители, което е извън физическите му възможности. На разстояние от близо 300 км от работното му място са общини като Гърмен, Сатовча, Гоце Делчев и др.
В новия правилник е налице смесване на функциите между вътрешен и външен одит, които са възложени на дирекция "Одит и сертификация на средствата от ЕС". На практика тези одитори, които ще извършват сертификация на сметките от ЕС ще трябва да оценяват и качеството на вътрешните одити, извършвани от служители от същата дирекция. Тази постановка е в колизия със законодателството на страните от ЕС и с практиката в тях. Ето защо тази дейност е по-целесъобразно и по-ефективно да бъде възложена към Сметната палата, за което е наложително да бъде променен Закона за Сметната палата. Предстоящо е създаването на агенция за обществени поръчки, за която по всяка вероятност ще отговаря министъра на държавната администрация и в тази връзка с пожелателен характер е предвидената функция в устройствения правилник на АДВФК относно организирането контрола върху възлагането на обществените поръчки при разпоредителите със средства на ЕС. Вероятно ще е налице дублиране на дейности между двете агенции.
От друга страна на редица дирекции, които са в системата на Централното управление на Министерството на финансите са им възложени правомощия, които бяха до неотдавна в обхвата на дейност на АДВФК. Това е в резултат на измененията и допълненията в Устройствения правилник на Министерството на финансите /ДВ, бр.42 от 09.05.2003 г., изм. ДВ, бр.10 от 06.02.2004 г/. В тази насока могат да се приведат редица примери. Нова функция, която доскоро се е изпълнявала от АДВФК, е възложена на дирекция "Държавно съкровище" относно разработката на насоки за функционирането, развитието и хармонизирането на системите за финансово управление и контрол. Подобна типично контролна дейност е възложена и на дирекция "Външни финанси", която ще осъществява последващ контрол относно целесъобразността и ефективността на предоставените помощи у нас и Наредба № 6 от 2002 г. реда за наблюдение и осигуряване на прозрачност на държавните помощи /ДВ, бр.77 от 2002 г./. На дирекция "Държавно юрисконсултство" е възложено да предлага предприемането на мерки по законосъобразност за прекратяване на закононарушенията и за отстраняване на причините и условията, които ги пораждат. На дирекция "Инвестиции, търгове и финансов контрол" е възложено да осъществява предварителен контрол за законосъобразност на всички документи и действия по разплащанията по тях. На дирекция "Европейска интеграция и мониторинг" е възложено да извършва мониторинг и оценка на изпълнението на проектите по Програма ФАР и други международни донорски програми в сектор "Финанси" и в системата на министерството. Посочените примери обхващат дейности и функции, които са типични за АДВФК и изпълнението им от други дирекции на министерството в голяма степен я обезличава и изпразва от съдържание осъществявания от нея държавен вътрешен одит на средствата от европейски донори и програми. Не са изключени и случаи както на едновременното им изпълнение, така и по-вероятно на неизпълнение или формално изпълнение на тези функции. При дублирането на контролни функции, делегирани на две или повече контролни органа (на две дирекции) не са редки случаите на сериозни пропуски в работата на проверяваните субекти, тъй като едната контролна институция разчита на другата да открие и я санкционира даден пропуск или нарушение и обратно. В редица случаи двата контролни органа не само не си взаимодействат помежду си, но се и конкурират, което не е в интерес на държавата и на обществото като цяло. Не е без значение и въпроса за набъбналия щат чрез откритите около 100 нови щатни бройки в изброените нови дирекции в системата на Централното управление на Министерството на финансите, чиято численост на персонала вече е 572 щатни бройки. В Централното управление на АДВФК са заети 130 щатни бройки, от които в дирекция "Одит и сертификация на средствата от ЕС" - 10 и в дирекция "Европейска интеграция и международно сътрудничество" - 10.
Наложително е новия правилник да бъде преработен по отношение на възлагането на проверка на качеството на работа на одиторите да се осъществява от дирекция "Хармонизация и методология на одитната дейност". Понастоящем тази дейност е възложена на дирекция "Организация и координация на контролната дейност", което ще доведе до подценяването й, а понякога и до не осъществяването й. В дирекция "Организация и координация на контролната дейност" са обединени няколко досегашни направления в агенцията, които отговаряха за отделните сектори на стопанството ни: "Промишленост", "Селско стопанство", "Транспорт", "Търговия", "Бюджет" и др. Подобна свръхцентрализация на тези звена в една дирекция не е в интерес на качеството на работа на одиторите от териториалните дирекции, които ще бъдат сериозно затруднени по отношение на комуникацията с централното управление на агенцията.
Сериозни резерви са налице и към закупения от АДВФК английски софтуерен продукт "Галилео", който е остарял и е неефективен за дейността й понастоящем. Необходимо е своевременно да се обяви конкурс за обществена поръчка за покупката на нов софтуер за агенцията.
Налице са сериозни непълноти и неточности в изготвените от агенцията Указания за изграждане и функциониране на системите за финансово управление и контрол. В тази връзка най-негативно впечатление прави приложение № 1 към него по формата на контролен лист за извършване на предварителен контрол от финансовия контрольор, който в по-голямата си част може да се оцени като излишна формалност. Това заключение е възможно да бъде дадено и по отношение на регистъра на финансовия контрольор, който е даден като приложение № 2. Наредбата за определяне на критериите за оценка на риска при въвеждането на превантивен контрол по Закона за държавния вътрешен финансов контрол е с относително по-добро качество, но е възможно да бъде доработена от квалифицирани финансови експерти. Ето защо към АДВФК следва да бъде създаден консултативен съвет от външни експерти от академичните среди и от системите за вътрешен одит в търговските дружества, който да направи преглед и анализ на нормативната уредба на финансовия контрол и да предложи адекватни към новите икономически реалности изменения.