Отношенията "политическо ръководство - бюрокрация" и обсадното положение в държавата
Причините за неблагополучията в работата на администрацията, трябва да се търсят на други места, а не в "нелегалната борба срещу режима".

Теодор Дечев*

Когато срещнем някъде в българския печат термина "бюрокрация", вероятността той да е употребен в крайно негативен смисъл е почти 100 процента. В речника на българина, тази дума изглежда е трайно и безвъзвратно натоварена с отрицателен заряд. Още в т. нар. "Татови времена", бюрокрацията, т.е. администрацията беше разрешен "дивеч за отстрел" на сатириците, стига те да владееха тънкото изкуство да нападат чиновниците, без да докосват върховното партийно ръководство. Може би по това време в българския език, "бюрокрация" стана синоним не на административните функции на държавния чиновнически апарат, а на некомпетентност, разтакаване и неограничена консумация на кафе.
Дванадесет годишният преходен период, постави държавната администрация, т.е. бюрокрацията, на най-предно място в списъка на "обичайните заподозрени", когато става дума за корупция. На по-предно място общественото мнение поставя само политическото ръководство на министерствата и ведомствата. Изглежда, че по тази причина, членовете на политическите кабинети охотно нападат подчинената си администрация, опитвайки се рефлекторно да прехвърлят изцяло върху нея негативните оценки на обществото за работата на изпълнителната власт.
Представителите на "политическата класа" обаче трябва да бъдат много по-прецизни във формулировките си, ако не искат да издадат пред широката публика, че зад "антибюрократичните" им филипики стоят било безсилието да се взимат решения при формулирането на целите, било липсата на компетентност, било желанието да се харесат на обществеността, като положат минимум интелектуални усилия.
Авторът на поместения по-долу анализ няма да бъдат първият, обърнал внимание върху непрекъснато внушаваното от самите членове на правителството впечатление за неговата изолация. Непрекъснато се повтаря, че "администрацията на средно ниво" проваля усилията на министрите и на политическите кабинети, че там са се окопали привърженици на предишното правителство, които денем и нощем се занимават със саботаж. На сравнително равни интервали, подобни "фитили" пуска и новоизбраният лидер на БСП - г-н Сергей Станишев, разбира се със съвсем прозрачна цел.
Тези твърдения могат да бъдат характеризирани като:
- вредни от гледна точка на публичния образ на правителството. Те внушават на обществеността, че правителството е безсилно, че то не може да осъществява програмата си и тогава възниква въпросът за неговата състоятелност. Членовете на политическите кабинети режат клона на който седят, развивайки пред медиите тезата, че правителството е едва ли не "под обсада". Никой няма да се трогне и да приеме подобни твърдения като извинение за управленските неудачи на кабинета. За сметка на това се ерозира авторитетът на правителството. Ако някой държавен служител действително (а не според самовнушенията на някои членове на политическите кабинети) саботира администрирането на някаква министерска или ведомствена политика, той просто попада под ударите на Закона за държавния служител, където си има процедура за дисциплинарно уволнение;
- неверни от фактическа гледна точка. Картината на политическите предпочитания, партийния background и принадлежността към различни клиентели на държавните служители в България е изключително пъстра. В никакъв случай не може да се говори за доминиране на една партия или на друга в държавната администрация, въпреки всички "червени", "сини" или дори "жълти метли", преминали през годините. Дори и на ниво директори, могат да бъдат открити хора, минали през всички правителства от 10 ноември 1989 г. досега, че и от преди това;
- порочни от методологическа гледна точка. Те издават пълното непознаване на изследванията на бюрокрацията и на теорията и практиката на нейното функциониране. В своите политологически трудове Макс Вебер подчертава, че главна характеристика на модерното общество е замяната на патриархалните и патримонални системи с бюрократични. В модерното общество властвува авторитет, който Вебер нарича "рационален" или "легален". Властта почива на процедурната коректност - легитимна е, когато е конструирана съгласно коректни процедури. Законният модерен авторитет е безличен и включва подчинение на правилата и писаните процедури. Затова и администрацията е пригодена да се подчинява на политически господари с много различни идеали, стига те да процедират по формално коректен начин.
Едва ли има някакво съмнение в процедурната коректност на идването на власт на сегашното правителство. Също така е публична тайна, че голяма част от държавните служители гласуваха точно за НДСВ. Няма никакви условия, нито пък причини администрацията да води партизанска война срещу политическите кабинети. Първо, безработицата в страната е доста висока и би било проява на истински "партиен героизъм" някой държавен служител да саботира възложените му задачи, за да може "неговата" партия, която е в опозиция да трупа точки от неуспехите на властимащите.
На второ място, в действителност няма реален мотив за това. Бюрократът (под бюрократ тук се разбира човек от държавния апарат, а не познатото българско негативно оценъчно понятие) не е политик, независимо от протекциите, с които е назначен. Политикът и бюрократът се различават:
- първо по отговорностите - политикът отговаря пред цялото общество, което го оценява на изборите, а администраторът - бюрократ, отговаря пред прекия си началник;
- второ по функциите - политикът поставя целите, а бюрократът администрира тази политика, която му заложат политиците;
- трето по езика - езикът на бюрократа е служебен, сух и информативен, а езикът на политика е повече или по-малко някакъв апел.
- четвърто по ред, но не и по значение - по призванието. Политикът се бори за оцеляване в "говорящия свят", а бюрократът се бори да остане на стола си, както разбира се и за пенсия. Според Макс Вебер, по последния белег политиците и предприемачите си приличат в определена степен.
Не е много коректно да се говори и за политическа оцветеност на назначените с партийни протекции в държавната администрация. Те в много по-голяма степен принадлежат към различни персонални клиентели на партийните лидери, отколкото да се чувствуват задължени на съответните партии. Едва ли има държавен служител, който би се жертвувал заради партията, към която е принадлежал в навечерието на назначението си. (Когато говорим за клиентели се има пред вид точно съществуващата още от времето на Римската империя взаимозависимост "патрон" - "клиентела". Още в зенита на Римската република цели провинции са принадлежали към клиентелата на един или друг сенатор. в днешно време подобни клиентели съществуват в много отчетлива форма в държави като Италия и Австрия, въпреки абсолютно погрешното убеждение на публиката, че "клиентелизмът" е едва ли не български специалитет).
Затова и причините за неблагополучията в работата на администрацията, трябва да се търсят на други места, а не в "нелегалната борба срещу режима". Страховете, че някой администратор би се жертвал "за каузата" на опозицията, като "къртица", "саботьор" или нещо друго са меко казано силно преувеличени. Причината може да бъде в личните качества на съответните държавни служители, в качествата на политическото им ръководство или някъде другаде. Но е напълно излишно да се търси "под вола теле".
НДСВ беше в уникално благоприятно положение по отношение на администрацията в началото на мандата си. На първо място, образът на лидера на движението като фактор на национална консолидация се посрещаше изключително позитивно сред всички етажи на администрацията. Нещо повече - хората с постове от директор надолу масово гласуваха за НДСВ. Те очакваха запазване на status quo - то в състава на администрацията, поради успокояващото действие на посланията на лидера на НДСВ и поради съществуването на Закона за държавния служител. Дори хора, които се бяха облагодетелствували силно в професионален план от управлението на ОДС, не се поколебаха да гласуват за НДСВ.
Тук не трябва да се забравя още една много вярна оценка на Макс Вебер - като всяка властна група, бюрокрацията има свои собствени интереси, които тя поддържа чрез своя собствена система от ценности - т. нар. "код на честта". Освен чувството на дълг към държавата, "кодът на честта" съдържа вяра в превъзходството на собствената квалификация на служителите, гордост че са над партиите и убеждението, че те са истинските интерпретатори на националния интерес. С такъв материал НДСВ трябваше да работи бед каквито и да са съществени проблеми. Затова постоянните оплаквания от политически саботажи в администрацията, създават единствено впечатлението, че се търсят поводи за "освобождаване на квадратчета" в администрацията и за служебно устройване на хора от нововъзникналите клиентели.
НДСВ пропусна и още една интересна възможност. Правителството на Иван Костов постави главните секретари на министерствата в положението на Мохамедовия гроб - нито на пода, нито на тавана. За разлика от министрите и заместник - министрите, които получиха писмени указания да предадат коректно постовете си и да напуснат, главните секретари не получиха никакви инструкции - нито устни нито писмени. По описаните по - горе причини, повечето от тези хора бяха готови да служат коректно и на новото правителство. Правителството на НДСВ можеше да си запази поне част от тях - мнозина наистина бяха добри администратори. Те можеха да бъдат запазени дори и на по - ниски длъжности - например директори, ако се преценеше че е целесъобразно. По този начин НДСВ ще ше да постигне двоен успех - от една страна щеше да внуши, че е далеч от клиентелизма и партизанщината, а от друга щеше да "ореже" кадровият резерв на опозицията в лицето на ОДС.
В НДСВ предпочетоха "класическият подход". На главните секретари, както и на някои директори беше обяснено в "мъжки разговори", че с тях не може да се работи и те без особена съпротива напуснаха по собствено желание. Тук разбира се няма нищо драматично, но това си е просто една типична партийна политика, а не действия на политическа сила, опитваща се да се да докаже, че е обединител на нацията. За политика на "изземване" интелектуалния и професионален потенциал на опонентите изобщо не може да се говори. НДСВ постепенно изпадна в крайно неловка ситуация - все по-често обществеността ставаше свидетел на партизански назначения, без да е налице ... партия със собствена база данни на кандидати за държавни служители. Затова и все по-често се говори за изпразвания и запълвания на "квадратчета" в държавната администрация, по познатата зетьо - шуро - баджанашка формула. Така че, управляващите не трябва да се сърдят, когато чуват ехидни подмятания, че някогашните "братовчеди" сега са станали "кумове и кумички"...
* Авторът е един от създателите на Института за интердисциплинарни изследвания и бивш заместник - министър на Труда и социалната политика в периода 1998 г. - 2001 г.